如何正確適用未批先建與未審先建？

2021年12月，生態(tài)環(huán)境部門對(duì)執(zhí)法案卷進(jìn)行抽查時(shí)，認(rèn)為某縣生態(tài)環(huán)境局對(duì)一起“建設(shè)單位未依法向生態(tài)環(huán)境部門申報(bào)環(huán)境影響報(bào)告表就擅自開工建設(shè)”案的適用屬于適用法律條款錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)適用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》）》第25條，而不應(yīng)適用其第22條第1款。
建設(shè)單位未申報(bào)環(huán)評(píng)手續(xù)擅自開工被行政處罰
　　2018年12月，某公司一新建項(xiàng)目的建設(shè)單位未依法向生態(tài)環(huán)境部門申報(bào)環(huán)境影響報(bào)告表就擅自開工建設(shè)。
　　2019年4月，建設(shè)單位所在縣生態(tài)環(huán)境局調(diào)查后認(rèn)為，由于建設(shè)單位沒有申報(bào)環(huán)境影響報(bào)告表，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門沒有進(jìn)行審查，從而認(rèn)定其違反了《環(huán)評(píng)法》第22條第1款及第25條的規(guī)定。同年6月，該局根據(jù)《環(huán)評(píng)法》第31條的規(guī)定對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行了行政處罰。
　　之所以產(chǎn)生這種爭(zhēng)議，是由于對(duì)《環(huán)評(píng)法》第31條第1款和第2款規(guī)定的處罰條件以及第22條第1款和第25條違法行為的特定性缺乏了解引起的。
未報(bào)批與未經(jīng)審查開工建設(shè)，適用的法條不一樣
　　《環(huán)評(píng)法》第31條第1款規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款……”
　　該款規(guī)定適用的行政處罰對(duì)象，一是“未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，擅自開工建設(shè)”的建設(shè)單位；二是“未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，擅自開工建設(shè)” 的建設(shè)單位。
　　應(yīng)該明確的是，二者針對(duì)的都是應(yīng)當(dāng)報(bào)批而沒有報(bào)批（包括沒有重新報(bào)批），也就是建設(shè)單位根本沒有把環(huán)評(píng)當(dāng)一回事，沒有履行環(huán)評(píng)義務(wù)。前者適用的對(duì)象是違反《環(huán)評(píng)法》第22條第1款規(guī)定的行為，后者適用的對(duì)象是違反《環(huán)評(píng)法》第24條規(guī)定的行為。二者均不涉及違反《環(huán)評(píng)法》第25條規(guī)定的行為。
　　《環(huán)評(píng)法》第31條第2款關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分”的規(guī)定，適用的對(duì)象才是第25條規(guī)定和第24條第2款規(guī)定的行為。
未報(bào)批而開工建設(shè)主觀惡性更為嚴(yán)重
　　上述兩行為雖然也是按照《環(huán)評(píng)法》第31條第1款的規(guī)定進(jìn)行處罰，但其違法的性質(zhì)和情節(jié)卻與該條第1款規(guī)定有所不同。
　　第1款規(guī)定的違法行為主觀惡性要比第2款嚴(yán)重。第1款的違法行為人或者根本就沒有做環(huán)境影響評(píng)價(jià)，或者以前雖然做了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)后，卻不重新報(bào)批，視法律規(guī)定不存在，也根本不理會(huì)生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管，違法行為較難發(fā)現(xiàn)，表現(xiàn)為應(yīng)當(dāng)報(bào)批而沒有報(bào)批。
　　第2款規(guī)定的違法行為，行為人已經(jīng)注意到環(huán)評(píng)制度的存在，進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并向生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行了申報(bào)，只是未經(jīng)“審查或者審查后未予批準(zhǔn)”而開工建設(shè)，違法行為較易發(fā)現(xiàn)。
　　相對(duì)前者來說，后者主管惡性較小。在具體執(zhí)法時(shí)，雖然對(duì)這兩種行為都可按《環(huán)評(píng)法》第31條第1款的規(guī)定進(jìn)行處罰，但在引用法律條款時(shí)，必須明確行為人到底違反的是哪一條規(guī)定，違反《環(huán)評(píng)法》第22條第1款的行為與違反第25條規(guī)定的行為不能混淆。
　　同時(shí)還應(yīng)注意，雖然違反《環(huán)評(píng)法》第22條第1款的未報(bào)批的行為必然導(dǎo)致第25條規(guī)定的未經(jīng)審查，但二者卻不能同時(shí)適用。因?yàn)槲磮?bào)批而開工建設(shè)與未經(jīng)審查而開工建設(shè)是兩個(gè)不同的行為，行為人只能違反一個(gè)規(guī)定，不可能同時(shí)違反兩個(gè)規(guī)定。
來源：中國(guó)環(huán)境報(bào)